Dans son discours devant la conférence sur la sécurité de Munich le 19 février 2022, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a soulevé la question du Mémorandum de Budapest de 1994 ‘Sur les garanties de sécurité liées à l’adhésion de l’Ukraine au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires’.
“Depuis 2014“, a déclaré Zelensky, “l’Ukraine a tenté à trois reprises d’organiser des consultations avec les États garants du Mémorandum de Budapest. Les trois tentatives ont échoué. Aujourd’hui, l’Ukraine fera la quatrième tentative. Et je ferai ma première tentative en tant que président.”
À ce stade, le président ukrainien a indiqué qu’il était prêt à changer la nature du jeu. “Mais l’Ukraine et moi faisons cela pour la dernière fois”, a-t-il menacé. “Je lance des consultations dans le cadre du Mémorandum de Budapest. Le ministre des affaires étrangères a reçu pour instruction de les convoquer. Si elles n’ont pas lieu à nouveau ou si elles n’aboutissent pas à des décisions concrètes pour assurer la sécurité de notre État, l’Ukraine aura tout lieu de croire que le Mémorandum de Budapest ne fonctionne pas et que toutes les décisions du paquet de 1994 ont été remises en question.”
Les “décisions du paquet de 1994” auxquelles Zelensky fait référence suggèrent un lien entre la décision de l’Ukraine d’adhérer au Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) en tant qu’État non nucléaire et les garanties de sécurité codifiées dans le Mémorandum de Budapest de 1994, en particulier celle fournie par la Russie, entre autres, de “respecter l’indépendance et la souveraineté et les frontières existantes de l’Ukraine“.
La notion selon laquelle les obligations de l’Ukraine en vertu du TNP (Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires – WIKI), et les obligations de la Russie en vertu de l’Accord de Budapest de 1994, sont une “décision globale” est contredite par la propre histoire de l’Ukraine concernant les armes nucléaires dans le contexte post-soviétique. Dans sa déclaration de souveraineté du 16 juillet 1990, l’Ukraine s’est engagée à “ne pas accepter, produire ou acquérir d’armes nucléaires”.
Après la dissolution de l’Union soviétique, la Communauté des États indépendants (CEI – WIKI) a signé l’Accord de Minsk le 30 décembre 1991. Il confiait au gouvernement russe la responsabilité de toutes les armes nucléaires, avec la réserve que tant que des armes nucléaires resteraient sur le sol des parties non nucléaires (Biélorussie, Kazakhstan et Ukraine), ces pays auraient le droit d’opposer leur veto à leur utilisation.
L’Ukraine a signé le Protocole de Lisbonne le 23 mai 1992, où elle a accepté de rendre toutes les armes nucléaires sur son sol à la Russie. À ce moment-là, cependant, la situation socio-économique de l’Ukraine s’était détériorée au point que ses élus recherchaient toute possibilité de monétiser l’infrastructure ukrainienne de l’ère soviétique. Les armes nucléaires n’étaient pas exclues. Enhardi par les arguments avancés par des universitaires occidentaux tels que John Mearsheimer, qui soutenaient que l’Ukraine devait conserver sa propre dissuasion nucléaire indépendante, le parlement ukrainien a rechigné à remettre ses armes nucléaires à la Russie, convaincu qu’un statut spécial pour l’Ukraine en tant qu’État nucléaire temporaire lui donnerait plus de poids lorsqu’il s’agirait d’être compensé pour ce qu’on lui demandait de rendre.
Le désir de l’Ukraine de conserver ses armes nucléaires n’avait rien à voir avec la sécurité, mais prenait plutôt la forme d’un chantage nucléaire. En bref, c’était une escroquerie. Et cela a marché – les États-Unis ont fourni à l’Ukraine 175 millions de dollars pour démanteler ses armes nucléaires, et plus de 300 millions de dollars d’aide économique supplémentaire liée à l’engagement de l’Ukraine en faveur du désarmement nucléaire. Le Mémorandum de Budapest de 1994 doit être considéré comme une extension de cette escroquerie.
La réalité, cependant, est que l’Ukraine jouait au poker avec des jetons qu’elle ne possédait pas. Alors que l’Ukraine a assumé le contrôle administratif de centaines de missiles balistiques nucléaires ex-soviétiques, le contrôle opérationnel total a été conservé par les Forces nucléaires stratégiques russes. Comme l’a noté Vilen Tymoshchuk, un colonel stationné en Ukraine avec la 43e armée de missiles : “Ni le président de l’Ukraine ni personne dans le pays n’aurait pu avoir la moindre influence sur les lancements de missiles [nucléaires] car les codes de lancement auraient dû sortir du poste de commandement central situé en Russie.”
Cette réalité échappe à ceux qui, en Ukraine, ont embrassé la notion romancée de leur pays devenant une puissance nucléaire. Peu après que la Russie ait réabsorbé la Crimée dans son territoire en 2014, les responsables ukrainiens ont commencé à articuler que l’Ukraine avait le droit moral et légal de reprendre son statut d’État doté d’armes nucléaires, ignorant le fait que l’Ukraine n’a jamais eu ce statut, que ce soit en pratique ou en théorie. Pas plus tard que l’année dernière, l’ambassadeur d’Ukraine en Allemagne, Andriy Melnyk (WIKI), a lié l’acquisition d’armes nucléaires par l’Ukraine à l’adhésion à l’OTAN (WIKI). “Comment pouvons-nous garantir notre défense autrement ?” a déclaré Melnyk.
Zelensky, Melnyk et les autres défenseurs de l’armement nucléaire en Ukraine s’appuient sur deux notions déplacées. Premièrement, que d’une manière ou d’une autre, l’Ukraine avait le droit, à un moment donné, de posséder des armes nucléaires. Cela n’a jamais été le cas. Comme l’a fait remarquer Leonid Kravchuk, le leader ukrainien au moment de l’effondrement de l’Union soviétique, “Ils [les États-Unis] ont dit : Si vous ne faites pas le travail de retirer les ogives de l’Ukraine, la conséquence ne sera pas seulement des pressions mais un blocus de l’Ukraine. Sanctions et blocus – ce sont les mots qu’ils ont utilisés sans ménagement.” Volodymyr Lytvyn, l’ancien président du Parlement ukrainien, a renforcé ce point : “Si l’Ukraine n’avait pas renoncé à ses armes nucléaires, personne ne l’aurait reconnue.”
Deuxièmement, toute tentative de l’Ukraine d’acquérir des armes nucléaires l’obligerait à se retirer du TNP, un acte qui en ferait un État paria semblable à la Corée du Nord. Cependant, contrairement à la Corée du Nord, l’Ukraine ne dispose d’aucune infrastructure nucléaire capable de produire un dispositif nucléaire ou la matière fissile nécessaire pour transformer un tel dispositif en une arme livrable. Si l’Ukraine tentait d’acquérir une telle capacité, elle serait soumise à un isolement politique, à des sanctions économiques et, finalement, à une destruction militaire.
Zelensky, ainsi que le reste de l’Ukraine, ne le sait que trop bien. Les menaces de quitter le TNP ne sont pas réelles, mais plutôt une extension de l’escroquerie nucléaire originale qui a commencé en 1992. Cette fois, l’Ukraine cherche à utiliser son statut de partie lésée pour essayer d’adoucir le pot. Elle y est encouragée par une foule d'”experts” anti-russes, qui utilisent leur accès aux médias et aux politiciens occidentaux pour faire passer l’idée que l’Ukraine est une victime de la violation par la Russie du Mémorandum de Budapest de 1994. “[Nous avons maintenant affaire à quelque chose de très différent“, a récemment écrit Anne Applebaum dans The Atlantic, “des gens qui ne s’intéressent pas aux traités et aux documents, des gens qui ne respectent que le pouvoir dur. La Russie viole le Mémorandum de Budapest, signé en 1994, qui garantit la sécurité de l’Ukraine. As-tu déjà entendu Poutine parler de cela ? Bien sûr que non.”
“Il [Poutine] a déjà violé de nombreux traités et accords européens que Moscou a signés par le passé“, a récemment témoigné l’ancien ambassadeur américain en Russie Michael McFaul devant le Congrès américain, “y compris le plus pertinent pour la crise actuelle, le Mémorandum de Budapest de 1994 sur les garanties de sécurité pour l’Ukraine”. Pourquoi quelqu’un à Kiev, Bruxelles ou Washington devrait-il croire que Poutine sera plus sincère cette fois-ci ?“
Applebaum (WIKI) et McFaul font partie d’une foule d’anciens critiques de Poutine déguisés en soi-disant “experts russes” qui cherchent à obscurcir l’histoire au nom de la promulgation d’un récit trompeur et juridiquement erroné concernant le Mémorandum de Budapest de 1994. Comme tout argument digne d’intérêt, il y a deux côtés à l’histoire. Applebaum, McFaul, et al, veulent simplement faire croire que l’autre côté de l’histoire n’existe tout simplement pas. Mais elle existe.
Comme l’a expliqué le vice-ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Ryabkov, en décembre de l’année dernière, la Russie estime avoir rempli ses obligations en vertu du Mémorandum de Budapest de 1994. “Le Mémorandum de Budapest,” a déclaré Ryabkov, “concerne les garanties de sécurité pour l’Ukraine en tant qu’État non nucléaire au sens du TNP (Traité de non-prolifération). Et de ce point de vue, toutes les garanties ont été fournies et respectées.”
Cependant, comme l’a observé le célèbre radiodiffuseur américain Paul Harvey, il y avait “le reste de l’histoire“. Comme l’a noté Ryabkov, “Mais le Mémorandum de Budapest ne fait pas la moindre mention des coups d’État en Ukraine ou des actions qui ont suivi, ni de la possibilité qu’une partie de la population, qui vivait à l’époque à l’intérieur des frontières de l’Ukraine, décide si elle doit continuer à y vivre ou retourner dans la Fédération de Russie.”
Nous voyons ici une juxtaposition intéressante de deux principes fondamentaux du droit international. En ce qui concerne sa décision d’adhérer au TNP, l’Ukraine est liée par le principe de pacta sunt servanda (WIKI) – les accords doivent être respectés. L’Ukraine a pris la décision d’adhérer au TNP avant le Mémorandum de Budapest de 1994, et indépendamment de celui-ci. Rien dans ses allégations de non-respect de cet accord par la Russie ne pourrait légitimer une décision de se retirer d’une obligation aussi fondamentale du traité, et le faire certifierait l’Ukraine comme un État paria, quelles que soient les absurdités colportées par des russophobes comme Anne Applebaum et Michael McFaul.
La Russie, en revanche, a plaidé en faveur de la clausula rebus sic stantibus (WIKI), la doctrine juridique permettant qu’un contrat ou un traité devienne inapplicable en raison d’un changement fondamental de circonstances. Du point de vue de la Russie, la révolution de Maidan de février 2014 constitue un tel changement fondamental de circonstances, le gouvernement qui a émergé en Ukraine à la suite de ce que la Russie a appelé un coup d’État soutenu par les États-Unis possédant un caractère fondamentalement différent de celui qu’il a remplacé de façon à rendre tout accord nul et non avenu. L’argument de la Russie est renforcé par le fait que le Mémorandum de Budapest de 1994 n’est pas un traité, mais plutôt un accord, par opposition, par exemple, au TNP, auquel l’Ukraine est liée par une obligation conventionnelle complètement séparée structurellement et juridiquement du Mémorandum de Budapest de 1994.
Zelensky peut pleurer jusqu’à en avoir le visage bleu sur ce qu’il croit être la perfidie de la Russie en ce qui concerne la Crimée et le Mémorandum de Budapest de 1994. La réalité incontestable, cependant, est que le président ukrainien a tort, tant sur le plan factuel que juridique, sur cette question, et tout effort de la part de l’Ukraine pour aggraver cette erreur de représentation historique en agissant d’une manière qui obvie à ses obligations en vertu du TNP équivaudrait à prendre une pilule de suicide.
L’Ukraine cherche à conserver le statut d’État doté d’armes nucléaires qu’elle n’a jamais possédé
Dans son discours devant la conférence sur la sécurité de Munich le 19 février 2022, le président ukrainien Volodymyr Zelensky a soulevé la question du Mémorandum de Budapest de 1994 ‘Sur les garanties de sécurité liées à l’adhésion de l’Ukraine au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires’.
“Depuis 2014“, a déclaré Zelensky, “l’Ukraine a tenté à trois reprises d’organiser des consultations avec les États garants du Mémorandum de Budapest. Les trois tentatives ont échoué. Aujourd’hui, l’Ukraine fera la quatrième tentative. Et je ferai ma première tentative en tant que président.”
À ce stade, le président ukrainien a indiqué qu’il était prêt à changer la nature du jeu. “Mais l’Ukraine et moi faisons cela pour la dernière fois”, a-t-il menacé. “Je lance des consultations dans le cadre du Mémorandum de Budapest. Le ministre des affaires étrangères a reçu pour instruction de les convoquer. Si elles n’ont pas lieu à nouveau ou si elles n’aboutissent pas à des décisions concrètes pour assurer la sécurité de notre État, l’Ukraine aura tout lieu de croire que le Mémorandum de Budapest ne fonctionne pas et que toutes les décisions du paquet de 1994 ont été remises en question.”
Les “décisions du paquet de 1994” auxquelles Zelensky fait référence suggèrent un lien entre la décision de l’Ukraine d’adhérer au Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) en tant qu’État non nucléaire et les garanties de sécurité codifiées dans le Mémorandum de Budapest de 1994, en particulier celle fournie par la Russie, entre autres, de “respecter l’indépendance et la souveraineté et les frontières existantes de l’Ukraine“.
La notion selon laquelle les obligations de l’Ukraine en vertu du TNP (Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires – WIKI), et les obligations de la Russie en vertu de l’Accord de Budapest de 1994, sont une “décision globale” est contredite par la propre histoire de l’Ukraine concernant les armes nucléaires dans le contexte post-soviétique. Dans sa déclaration de souveraineté du 16 juillet 1990, l’Ukraine s’est engagée à “ne pas accepter, produire ou acquérir d’armes nucléaires”.
Après la dissolution de l’Union soviétique, la Communauté des États indépendants (CEI – WIKI) a signé l’Accord de Minsk le 30 décembre 1991. Il confiait au gouvernement russe la responsabilité de toutes les armes nucléaires, avec la réserve que tant que des armes nucléaires resteraient sur le sol des parties non nucléaires (Biélorussie, Kazakhstan et Ukraine), ces pays auraient le droit d’opposer leur veto à leur utilisation.
L’Ukraine a signé le Protocole de Lisbonne le 23 mai 1992, où elle a accepté de rendre toutes les armes nucléaires sur son sol à la Russie. À ce moment-là, cependant, la situation socio-économique de l’Ukraine s’était détériorée au point que ses élus recherchaient toute possibilité de monétiser l’infrastructure ukrainienne de l’ère soviétique. Les armes nucléaires n’étaient pas exclues. Enhardi par les arguments avancés par des universitaires occidentaux tels que John Mearsheimer, qui soutenaient que l’Ukraine devait conserver sa propre dissuasion nucléaire indépendante, le parlement ukrainien a rechigné à remettre ses armes nucléaires à la Russie, convaincu qu’un statut spécial pour l’Ukraine en tant qu’État nucléaire temporaire lui donnerait plus de poids lorsqu’il s’agirait d’être compensé pour ce qu’on lui demandait de rendre.
Le désir de l’Ukraine de conserver ses armes nucléaires n’avait rien à voir avec la sécurité, mais prenait plutôt la forme d’un chantage nucléaire. En bref, c’était une escroquerie. Et cela a marché – les États-Unis ont fourni à l’Ukraine 175 millions de dollars pour démanteler ses armes nucléaires, et plus de 300 millions de dollars d’aide économique supplémentaire liée à l’engagement de l’Ukraine en faveur du désarmement nucléaire. Le Mémorandum de Budapest de 1994 doit être considéré comme une extension de cette escroquerie.
La réalité, cependant, est que l’Ukraine jouait au poker avec des jetons qu’elle ne possédait pas. Alors que l’Ukraine a assumé le contrôle administratif de centaines de missiles balistiques nucléaires ex-soviétiques, le contrôle opérationnel total a été conservé par les Forces nucléaires stratégiques russes. Comme l’a noté Vilen Tymoshchuk, un colonel stationné en Ukraine avec la 43e armée de missiles : “Ni le président de l’Ukraine ni personne dans le pays n’aurait pu avoir la moindre influence sur les lancements de missiles [nucléaires] car les codes de lancement auraient dû sortir du poste de commandement central situé en Russie.”
Cette réalité échappe à ceux qui, en Ukraine, ont embrassé la notion romancée de leur pays devenant une puissance nucléaire. Peu après que la Russie ait réabsorbé la Crimée dans son territoire en 2014, les responsables ukrainiens ont commencé à articuler que l’Ukraine avait le droit moral et légal de reprendre son statut d’État doté d’armes nucléaires, ignorant le fait que l’Ukraine n’a jamais eu ce statut, que ce soit en pratique ou en théorie. Pas plus tard que l’année dernière, l’ambassadeur d’Ukraine en Allemagne, Andriy Melnyk (WIKI), a lié l’acquisition d’armes nucléaires par l’Ukraine à l’adhésion à l’OTAN (WIKI). “Comment pouvons-nous garantir notre défense autrement ?” a déclaré Melnyk.
Zelensky, Melnyk et les autres défenseurs de l’armement nucléaire en Ukraine s’appuient sur deux notions déplacées. Premièrement, que d’une manière ou d’une autre, l’Ukraine avait le droit, à un moment donné, de posséder des armes nucléaires. Cela n’a jamais été le cas. Comme l’a fait remarquer Leonid Kravchuk, le leader ukrainien au moment de l’effondrement de l’Union soviétique, “Ils [les États-Unis] ont dit : Si vous ne faites pas le travail de retirer les ogives de l’Ukraine, la conséquence ne sera pas seulement des pressions mais un blocus de l’Ukraine. Sanctions et blocus – ce sont les mots qu’ils ont utilisés sans ménagement.” Volodymyr Lytvyn, l’ancien président du Parlement ukrainien, a renforcé ce point : “Si l’Ukraine n’avait pas renoncé à ses armes nucléaires, personne ne l’aurait reconnue.”
Deuxièmement, toute tentative de l’Ukraine d’acquérir des armes nucléaires l’obligerait à se retirer du TNP, un acte qui en ferait un État paria semblable à la Corée du Nord. Cependant, contrairement à la Corée du Nord, l’Ukraine ne dispose d’aucune infrastructure nucléaire capable de produire un dispositif nucléaire ou la matière fissile nécessaire pour transformer un tel dispositif en une arme livrable. Si l’Ukraine tentait d’acquérir une telle capacité, elle serait soumise à un isolement politique, à des sanctions économiques et, finalement, à une destruction militaire.
Zelensky, ainsi que le reste de l’Ukraine, ne le sait que trop bien. Les menaces de quitter le TNP ne sont pas réelles, mais plutôt une extension de l’escroquerie nucléaire originale qui a commencé en 1992. Cette fois, l’Ukraine cherche à utiliser son statut de partie lésée pour essayer d’adoucir le pot. Elle y est encouragée par une foule d'”experts” anti-russes, qui utilisent leur accès aux médias et aux politiciens occidentaux pour faire passer l’idée que l’Ukraine est une victime de la violation par la Russie du Mémorandum de Budapest de 1994. “[Nous avons maintenant affaire à quelque chose de très différent“, a récemment écrit Anne Applebaum dans The Atlantic, “des gens qui ne s’intéressent pas aux traités et aux documents, des gens qui ne respectent que le pouvoir dur. La Russie viole le Mémorandum de Budapest, signé en 1994, qui garantit la sécurité de l’Ukraine. As-tu déjà entendu Poutine parler de cela ? Bien sûr que non.”
“Il [Poutine] a déjà violé de nombreux traités et accords européens que Moscou a signés par le passé“, a récemment témoigné l’ancien ambassadeur américain en Russie Michael McFaul devant le Congrès américain, “y compris le plus pertinent pour la crise actuelle, le Mémorandum de Budapest de 1994 sur les garanties de sécurité pour l’Ukraine”. Pourquoi quelqu’un à Kiev, Bruxelles ou Washington devrait-il croire que Poutine sera plus sincère cette fois-ci ?“
Applebaum (WIKI) et McFaul font partie d’une foule d’anciens critiques de Poutine déguisés en soi-disant “experts russes” qui cherchent à obscurcir l’histoire au nom de la promulgation d’un récit trompeur et juridiquement erroné concernant le Mémorandum de Budapest de 1994. Comme tout argument digne d’intérêt, il y a deux côtés à l’histoire. Applebaum, McFaul, et al, veulent simplement faire croire que l’autre côté de l’histoire n’existe tout simplement pas. Mais elle existe.
Comme l’a expliqué le vice-ministre russe des Affaires étrangères, Sergei Ryabkov, en décembre de l’année dernière, la Russie estime avoir rempli ses obligations en vertu du Mémorandum de Budapest de 1994. “Le Mémorandum de Budapest,” a déclaré Ryabkov, “concerne les garanties de sécurité pour l’Ukraine en tant qu’État non nucléaire au sens du TNP (Traité de non-prolifération). Et de ce point de vue, toutes les garanties ont été fournies et respectées.”
Cependant, comme l’a observé le célèbre radiodiffuseur américain Paul Harvey, il y avait “le reste de l’histoire“. Comme l’a noté Ryabkov, “Mais le Mémorandum de Budapest ne fait pas la moindre mention des coups d’État en Ukraine ou des actions qui ont suivi, ni de la possibilité qu’une partie de la population, qui vivait à l’époque à l’intérieur des frontières de l’Ukraine, décide si elle doit continuer à y vivre ou retourner dans la Fédération de Russie.”
Nous voyons ici une juxtaposition intéressante de deux principes fondamentaux du droit international. En ce qui concerne sa décision d’adhérer au TNP, l’Ukraine est liée par le principe de pacta sunt servanda (WIKI) – les accords doivent être respectés. L’Ukraine a pris la décision d’adhérer au TNP avant le Mémorandum de Budapest de 1994, et indépendamment de celui-ci. Rien dans ses allégations de non-respect de cet accord par la Russie ne pourrait légitimer une décision de se retirer d’une obligation aussi fondamentale du traité, et le faire certifierait l’Ukraine comme un État paria, quelles que soient les absurdités colportées par des russophobes comme Anne Applebaum et Michael McFaul.
La Russie, en revanche, a plaidé en faveur de la clausula rebus sic stantibus (WIKI), la doctrine juridique permettant qu’un contrat ou un traité devienne inapplicable en raison d’un changement fondamental de circonstances. Du point de vue de la Russie, la révolution de Maidan de février 2014 constitue un tel changement fondamental de circonstances, le gouvernement qui a émergé en Ukraine à la suite de ce que la Russie a appelé un coup d’État soutenu par les États-Unis possédant un caractère fondamentalement différent de celui qu’il a remplacé de façon à rendre tout accord nul et non avenu. L’argument de la Russie est renforcé par le fait que le Mémorandum de Budapest de 1994 n’est pas un traité, mais plutôt un accord, par opposition, par exemple, au TNP, auquel l’Ukraine est liée par une obligation conventionnelle complètement séparée structurellement et juridiquement du Mémorandum de Budapest de 1994.
Zelensky peut pleurer jusqu’à en avoir le visage bleu sur ce qu’il croit être la perfidie de la Russie en ce qui concerne la Crimée et le Mémorandum de Budapest de 1994. La réalité incontestable, cependant, est que le président ukrainien a tort, tant sur le plan factuel que juridique, sur cette question, et tout effort de la part de l’Ukraine pour aggraver cette erreur de représentation historique en agissant d’une manière qui obvie à ses obligations en vertu du TNP équivaudrait à prendre une pilule de suicide.